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어김없이 등장한 공공기관 개혁, 그 기대와 우려

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윤석열 대통령이 지난 6월 21일 서울 용산 대통령실 청사에서 열린 국무회의에서 발언하고 있다. / 연합뉴스

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‘공공기관 개혁’은 역대 정부의 출범 때마다 어김없이 등장한 이슈다. 경영이 부실한 기관의 경영진은 퇴출되거나 연봉이 줄어든다. 조직과 인력도 쪼그라든다. 국회 동의 없이 정부 의지만으로도 이러한 구조조정은 가능하다. 정부 기조에 따라 공공기관의 ‘색깔’도 바뀐다. 수익성에 중점을 둘 수도, 공공의 역할에 치중할 수도 있다. 때로는 개혁을 명분으로 전 정부에서 임명된 임원들의 퇴진을 압박하기도 한다. 개혁과 변화를 원하는 여론이 높을 때 밀어붙여야 성공 가능성도 커지기 때문이다. 매 정부 출범 초엔 어김없이 공공기관 개혁의 기치를 높이 내거는 이유다. 문제는 공공기관 개혁은 언제나 시작은 거창하지만 끝이 흐지부지되고 만다는 점이다. 기관장 낙하산과 알박기, 도덕적 해이, 민영화, 노조와의 갈등 등 논란을 으레 되풀이했다. 논란이 커질수록 개혁의 동력은 사그라들 수밖에 없다.

윤석열 정부도 일단 시작은 이전 정부와 다르지 않다. 대통령, 총리, 부총리, 장관 할 것 없이 너도나도 ‘공공기관 개혁’을 외치고 있다. 윤석열 대통령은 “공공기관의 방만한 경영을 개선해야 한다”고 했다. 방점은 ‘공공의 역할’보다 ‘경영 효율성’에 찍혔다. 정부는 공공기관이 보유한 자산 일부를 매각하거나 수익성 낮은 사업의 비중을 줄이겠다고 한다. 이에 발맞춘 중앙과 지방의 공공기관은 앞다퉈 성과급을 반납하겠다고 나서고 있다. 공공기관의 수익성이 나아지면 공공서비스의 질도 좋아질까. 임직원들의 임금과 복지를 줄이면 공공기관의 재무상태가 정말 나아질까. 기대와 우려가 교차한다.

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추경호 부총리 겸 기획재정부 장관이 지난 6월 21일 서울 종로구 정부서울청사에서 열린 ‘제1차 부동산 관계장관회의’에서 모두발언을 하고 있다. 추 부총리는 이날 용산 대통령실 청사에서 열린 국무회의에서 “공공기관 파티는 끝났다”며 강력한 구조조정을 예고했다(왼쪽). 2013년 11월 14일 현오석 부총리 겸 기획재정부 장관이 은행회관에서 열린 공공기관 조찬간담회에서 “이제 파티는 끝났다고 본다”며 공공기관의 방만 경영과 부채 문제를 엄격 관리하겠다는 방침을 밝혔다. / 기획재정부·연합뉴스

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■윤석열 정부의 ‘공공기관 개혁’ 어떻게

윤석열 대통령은 지난 6월 21일 국무회의 모두발언에서 “공공기관 혁신은 더 이상 미룰 수 없는 과제”라고 했다. 고연봉 임원진의 (성과급 등) 대우 반납과 과도한 복지제도의 축소 등 솔선수범도 강조했다. 기획재정부에는 관련 태스크포스(TF)를 꾸려 구조조정을 추진하고, 환수한 비용은 국고 환수 또는 사회적 약자에게 지급하는 방안을 지시했다. 추경호 부총리 겸 기재부 장관은 이날 국무회의에서 “공공기관 파티는 끝났다”고 했다. 문재인 정부 5년간 수익성은 고려하지 않고 ‘공공의 역할’에만 치중하다 보니 조직이 비대해지고 재무상태가 나빠졌다는 지적이자, 향후 강력한 구조조정을 통해 ‘경영의 효율화’를 꾀하겠다는 의미다.

대통령실에 따르면 6월 30일 현재 공기업·준정부기관·강소형기관을 합친 공공기관은 모두 350개, 인력은 44만명, 연간 예산은 약 761조원(국가 예산의 1.3배)이다. 지난 5년간 공공기관 정규직 채용 등 영향으로 공공기관 수는 29개 늘었고 인력은 11만6000명이 증가했다. 부채 규모는 84조원 늘었다. 추 부총리는 6월 26일 KBS

<일요진단 라이브>에 출연해 “지난 5년간 공공기관의 방만 경영이 심각했다”며 “2017년 1억원 가까이 되던 공기업 1인당 영업이익 규모가 150만원으로 확 줄었는데도 보수 수준은 오히려 대기업보다 높고 중소기업에 비해선 2.2배”라고 했다.

정부는 재무상태가 좋지 않은 공공기관을 따로 추려 집중관리에 돌입한다. 기재부가 6월 30일 발표한 ‘재무위험기관’에는 한국전력과 발전자회사, 자원공기업 등 모두 14개 기관이 포함됐다. 2021년도 공공기관 경영실적 평가결과와 결산 재무지표를 반영해 최종 평가한 결과다. 지난해 5조9000억원의 영업적자를 기록한 한전을 포함해 한국수력원자력, 발전 5사(남동·동서·남부·서부·중부), 한국지역난방공사, 한국토지주택공사(LH) 등 9개가 사업수익성 악화(징후) 기관으로 평가됐다. 석유공사와 가스공사, 한국철도공사(코레일) 등 5개는 재무구조 전반 취약기관으로 분류됐다. 이들 기관의 2021년 부채규모는 372조1000억원으로 전체 공공기관 부채규모의 64%에 해당한다. 지난해 말 기준 기관별 부채비율(부채/자산)은 가스공사(378.87%), 코레일(287.32%), 지역난방공사(257.47%), 한전(223.23%) 등이다. 정부는 7월 말까지 이들 기관의 비핵심자산은 매각하고 투자·사업은 정비할 방침이다. 또 경영효율화 방안을 포함한 기관별 5개년 재정건전화 계획을 수립한다. 아울러 공공기관 임원 급여와 자산, 인력, 조직, 기능 전반의 혁신 방안도 7월 중 내놓을 계획이다.

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2021년도 공공기관 경영평가 결과 최하위 등급인 ‘E(아주 미흡)’ 등급을 받은 코레일 / 연합뉴스

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■한전 등 경영진의 ‘성과급 반납’ 줄 이어

대통령의 ‘솔선수범’ 발언에 주요 공공기관 경영진들은 일제히 성과급을 반납하고 있다. 형식은 자진 반납이지만, 앞서 정부의 ‘반납 권고’가 있었다. 기재부 공공기관운영위원회(공운위)는 6월 20일 “(한전 등) 기관장, 감사, 상임이사 성과급의 자율 반납”을 권고한 바 있다. 이에 “민간기업이었으면 도산했을 것”(한덕수 국무총리)이라는 비판이 나온 한전을 비롯한 9개 자회사의 경영진과 1급 이상 간부들이 2021년도 경영평가 성과급을 자율 반납하기로 했다. 국토교통부 산하 인천국제공항공사와 한국공항공사, 한국철도공사(코레일) 등도 올해 사장을 포함한 경영진 성과급을 전액 반납한다. 앞서 원희룡 국토부 장관은 6월 23일 산하 공공기관에 “자체 혁신 방안을 마련해서 보고하라”고 지시했다. 이 밖에도 한국콘텐츠진흥원, 한국마사회, 한국수력원자력, 카지노 공기업 그랜드코리아레저(GKL) 등 다수의 공공기관 경영진들이 성과급을 반납하거나 사무실 공간을 줄이는 등의 경영 정상화 방안을 속속 내놓고 있다.

일선에선 불만의 목소리도 감지된다. 코로나19를 거치면서 공공성 역할을 강조한 정부 방침에 따라 지출이 늘고 적자가 쌓인 경우가 많은데, 이를 감안하지 않고 경영이 방만했다고 결론짓는 것은 적절하지 않다는 주장이다. 이른바 ‘착한 부채’다. 국제 에너지 가격이 급등한 이후에도 서민 물가 안정을 고려해 가격을 올리지 못한 일부 에너지 공기업들이 대표적이다.

경영 효율화를 강조하지만, 정작 기준이 모호한 측면이 있다. 윤 대통령은 6월 21일 국무회의에서 “과하게 넓은 사무공간은 축소하고 호화로운 청사는 과감하게 매각해야 한다”고 했다. 곧바로 기재부 주도하에 관련 실사에 착수했다. ‘직원 1인당 평균 면적’이 호화 청사의 기준이 될 것이란 관측이 나오지만, 지역과 사업 성격이 각기 다른 모든 공공기관에 일률적으로 이 기준을 적용하는 것은 무리라는 의견도 나온다.

‘경영 효율화’의 무게중심을 성과급 반납과 인력 축소 등에만 맞춰선 안 된다는 의견도 있다. 황순주 한국개발연구원(KDI) 연구위원은 “공공기관 조직과 인력의 구조조정은 필요하지만 총액 규모가 그리 크지 않은 인건비를 줄인다고 해서 재무건전성이 획기적으로 나아지지는 않는다”며 “100점 만점의 경영평가에서 (5점을 차지하는) 재무성과의 비중을 늘리고 중장기 재무관리계획 목표치를 둬 이 기준에 따라 통제와 관리를 하는 방안이 효과적”이라고 했다.

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■과거와 닮은 것과 다른 것

윤석열 정부의 공공기관 개혁 키워드는 ‘효율성과 수익성’이다. 역대 정부와 비교하자면, ‘김대중+이명박+박근혜’ 정부에서 추진한 공공기관 ‘효율화’ 방안의 주요 포인트와 닮았다.

김대중 정부(1998~2002)는 외환위기 이후 구조조정과 민영화, 공공기관의 투명성 강화 등에 속도를 냈다. 이명박 정부(2008~2012)는 공공기관 선진화 계획을 통한 민영화와 통·폐합, 재무건전성 강화에 초점을 뒀다. 박근혜 정부(2013~2017)는 공공기관 합리화 정책을 통해 부채 축소 등에 주력했다. 민영화 중단과 공공기관 지방 이전을 추진한 노무현 정부(2003~2007), 공공의 역할과 사회적 가치 강화에 무게를 둔 문재인 정부(2017~2022)와 반대되는 개념이다. 박진 한국개발연구원(KDI) 국제정책대학원 교수는 “윤석열 정부의 공공기관 개혁 기조는 김대중, 이명박, 박근혜 정부의 공공기관 효율화 방안을 중점 벤치마킹한 것으로 볼 수 있다”며 “경영의 효율화에 초점이 맞춰진 것인데, 공공의 서비스 확대에 방점이 찍힌 노무현, 문재인 정부와 차별화되는 대목”이라고 했다.

특히 문재인 정부와의 차별화가 도드라진다. 문재인 정부에서는 사회적 가치 지표를 신설하는 등 공공성 강화가 핵심 기조였다. 매년 시행하는 공공기관운영위원회(공운위) 경영 평가에서 일자리 창출, 균등한 기회와 사회통합, 안전·환경, 상생·협력 및 지역발전, 윤리경영 등 사회적 가치 지표가 100점 중 25점을 차지할 정도로 비중이 컸다. 문재인 대통령은 기회가 있을 때마다 공공의 역할을 강조했다. 문 대통령은 2018년 8월 29일 강원 원주 건보공단에서 열린 ‘2018 공공기관장’ 워크숍에서 “공공기관은 국민의 일상과 가장 가까이에 있다. 현장에서 국민과 진정으로 소통하고, 어려울 때 힘이 돼주는 공공기관이 돼야 한다. 모든 공적인 지위와 권한을 오직 국민을 위해서만 사용하는 것이다. 한마디로 공공성을 회복하는 것”이라고 했다. 이러한 기조는 코로나19 확산 이후에도 이어졌다. 지난해 12월 기획재정부가 내놓은 ‘문재인 정부 경제분야 36대 성과’ 중에는 공공부문 혁신(사회적 가치 실현 선도)이 포함됐다. 기재부는 “과거 효율성 중심의 접근과 달리 문재인 정부는 공공기관과 국유재산 정책의 사회적 역할을 강화하고, 공공성과 효율성의 조화를 위한 제도개선을 추진했다”고 설명했다.

윤석열 정부가 출범한 이후 기재부 입장은 바뀌었다. 경영평가지표에서 사회적 가치 배점을 낮추고 부채 등 재무성과와 관련한 배점을 높일 계획이다. 기재부는 6월 20일 발표한 제7차 공운위 ‘2021년도 공공기관 경영실적 평가결과 및 후속조치’에서 “효율성·수익성이 보다 균형 있게 평가될 수 있도록 경영관리 평가지표 구성을 재설계하겠다”고 했다. 기재부는 이어 “현재 평가비중이 다소 과도하다는 지적을 받고 있는 사회적 가치 지표들을 분석해 일정수준 달성된 지표 등을 중심으로 비중 하향 조정을 추진하고, 재무성과 지표는 경영성과가 제대로 반영될 수 있도록 배점 비중을 상향 조정한다”고 했다. 김정렬 대구대 도시행정학과 교수는 “효율성을 중시하는 민영화나 경쟁화 기조가 부상하면 글로벌 ESG(환경·사회·지배구조) 패러다임 변화에 대응하기 어렵고, 공공요금 인상과 안전 약화, 환경 경시, 고용 위기, 시민 행복 저하 등의 문제가 커질 수 있다”고 했다.

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민주노총 공공운수노조 조합원들이 지난 6월 29일 서울 용산구 대통령실 청사 인근에서 열린 ‘공공기관 노동자 총궐기 투쟁 선포 및 대정부 교섭촉구 기자회견’에서 공공기관 민영화와 구조조정의 중단을 촉구하고 있다. / 연합뉴스

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■공공기관 개혁, 기대와 우려

공공기관 개혁은 역대 정부에서도 중점 현안이었지만 용두사미로 끝난 사례가 많았다. 개혁을 추진하는 과정과 기관장 인사 후엔 언제나 불협화음이 불거졌다. 민영화와 기관장 낙하산 등 논란이 대표적이다. 민영화 논란은 시민사회단체와 노동계 등의 반발을 불러왔고, 보은·측근 인사로 점철된 낙하산 논란은 공공기관의 개혁 동력을 사라지게 했다.

‘친기업·친시장’을 표방한 윤석열 정부는 출범 직후부터 민영화 논란에 휩싸였다. 김대기 대통령실 비서실장의 인천국제공항 지분 매각 발언이 계기였다. 김 비서실장은 6·1 지방선거를 앞둔 지난 5월 17일 국회 운영위원회 전체회의에서 여당 의원의 ‘과거 기간산업 민영화에 대한 소신이 그대로냐’는 취지의 질문에 “인천공항공사의 경우 한국전력처럼 경영은 정부가 하되 30~40% 정도 지분을 민간에 팔자는 것”이라며 “소신에 변함이 없다”고 답했다. 노동계는 거세게 반발했다. 민주노총 공공운수노조는 6월 23일 용산 전쟁기념관 앞에서 기자회견을 열어 “윤석열 정부가 공공기관 구조조정과 인력 감축, 통폐합 등을 추진하겠다고 했는데, 이는 국민이라면 누구나 누려야 할 공공서비스 공급을 대폭 줄이겠다는 말과 같다”고 했다. 이날 노조가 주최한 토론회에서 김철 사회공공연구원 선임연구위원은 “실제 감세와 긴축재정을 표방한 윤석열 정부가 향후 대규모 재원 마련 필요성과 경기 침체 등에 직면할 경우 공기업 민영화를 수면 위로 끌어올릴 가능성을 배제할 수 없다”고 했다.

이에 추 부총리는 6월 26일 한 방송에서 “우리 국민 전반의 필수적인 서비스를 제공하는 공기업들, 특히 철도·전기·가스·공항 등의 민영화는 검토한 적도 없고 앞으로도 검토할 계획이 전혀 없다”고 했다. 그는 “우회적 방식의 민영화를 추진할 가능성이 높다”는 주장에 대해서도 “민영화 프레임이자, 또 다른 선동”이라고 선을 그었다. 배동산 공공운수노조 공공기관사업팀장은 “통으로 매각하는 것만 민영화를 의미하는 게 아니다. 효율화를 명분으로 일부 사업이나 영역을 민간에 위탁하는 방식도 민영화”라고 했다. 2022년 최신 전력거래소 자료를 인용한 공공운수노조에 따르면 2018년 민자발전사의 발전량은 국내 전체 발전량의 25%를 넘어섰다. 배 팀장은 “윤석열 정부가 개혁하고 바꿔야 할 것은 정권 입맛에 따라 (공공기관을) 통제하고 관리해오던 비민주적인 관행”이라고 했다. 노조가 지적하는 비민주적 관행은 기재부 공운위의 운영 방식이다. 현재 공공기관 임원은 관련 법률에 근거해 임원추천위원회(임추위) 추천과 기재부 공운위 심의·의결을 거쳐 주무기관의 장이 제청해 대통령이 임명한다. 공공운수노조에 따르면 최근 2년간 공운위 회의에서 다룬 289건의 심의 안건 모두 기재부 원안대로 그대로 통과되면서 공운위가 기재부의 거수기 노릇을 하고 있다. 안건당 평균 5분에 불과한 졸속심의와 회의록조차 제대로 공개하지 않는 밀실 운영도 근본적인 문제라고 노조는 주장했다.

이재명 더불어민주당 의원은 6월 28일 정부가 공공기관 주식을 매각하거나 주주권을 행사할 때 국회 상임위원회에 보고하고 동의를 받아야 하는 내용의 이른바 민영화 방지법안을 발의했다. 현행법상 기재부는 공공기관 민영화나 기능 재조정을 추진할 때 국회 상임위에 보고만 하면 된다. 이 의원은 발의안에서 “전기·수도·가스와 같은 필수에너지 및 공항·철도 등 교통은 모든 국민에게 필요한 필수재로 효율성과 수익성뿐 아니라 형평성과 민주성 또한 고려해야 한다”고 밝혔다.

낙하산 논란도 매번 반복됐다. 나눠먹기식으로 자리를 꿰찬 공공기관장과 감사 등은 전문성이 떨어지고, 부실하게 경영을 해도 책임을 지지 않는 경우가 많다. 임용 절차의 투명성과 책임성을 강조하는 목소리가 나오는 배경이다. 박진 교수는 “함량 미달의 낙하산 인사를 내정해도 ‘공모제’로 포장하기 때문에 나중에 문제가 되더라도 임명을 한 사람이나 당사자를 책임 추궁하기가 애매해진다”며 “부적격 낙하산을 막으려면 주무부처 장관이 기관장을 추천하는 방식으로 하되, 차후 문제가 불거지면 추천자인 장관과 심의를 한 공운위 민간위원들에게 책임을 묻는 방식을 도입할 필요가 있다”고 말했다.

안광호 기자 ahn7874@kyunghyang.com

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