법무부·공정위 합동업무보고 이례적

검찰, 담합·부당지원 수사 ‘드라이브’

‘공정위 전속고발제’ 유지 공약 파기

대검 공정거래사건 지휘부 신설 보고

검찰·공정위 이원화 ‘미국 모델’ 꿈꿔

형사 중심 접근 ‘글로벌 스탠다드’ 역행

법개정 우회 편법…법·원칙 훼손 논란

검찰권력 강화, ‘검찰 공화국’ 일조

공정위도 국민 신뢰 부족 자성해야

윤석열 대통령이 1월26일 청와대 영빈관에서 열린 법무부·공정위·법제처 업무보고에서 한동훈 법무부 장관(왼쪽)과 한기정 공정위원장(오른쪽)과 함께 입장하고 있다. 제공 대통령실사진기자단

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윤석열 대통령이 지난 1월26일 공정거래위원회의 업무보고를 법무부, 법제처와 함께 받은 것은 매우 이례적인 일로 여겨진다. 공정위는 그동안 기획재정부, 금융위원회 등 다른 경제부처와 함께 보고하는 게 관행이었다. 윤 대통령은 세 기관이 ‘헌법 가치 수호 기관’이라는 공통점을 갖고 있다고 강조했지만, 공정위 직원들조차 의아해하는 것을 보면 설득력은 떨어지는 것 같다. 헌법 가치 수호는 모든 국가기관의 공통된 의무로, 세 기관에만 국한할 일이 아니다. 그렇다면 윤 대통령의 진짜 의도는 무엇일까?

서울중앙지검 공정거래조사부는 지난 1일 한샘 등 9개 가구업체들을 입찰담합 혐의로 압수수색을 했다. 공정거래 관련 사건의 경우 공정위가 먼저 조사·제재하고, 검찰이 사후적으로 수사해온 관행을 깬 것이다. 담합업체들로부터 자진신고를 받아 조사 중이던 공정위는 당혹감을 감추지 못한다. 또 검찰은 지난해 11월 허영인 에스피씨(SPC) 회장 등 그룹 경영진이 증여세를 안내려고 계열사 주식을 적정가보다 낮은 가격에 팔도록 지시했다며 특정경제범죄가중처벌법 위반(배임) 혐의로 기소했다. 공정위가 2020년 공정거래법 위반(부당지원)으로 허 회장 등을 고발한 것과는 별개의 법적용이다. 두 사건은 윤석열 정부 출범 이후 검찰이 공정거래 관련 수사에 강력한 ‘드라이브’를 걸고 있음을 상징적으로 보여준다.

검찰의 공정위에 대한 고발 요청도 잇따른다. 검찰은 지난해말 조현범 한국타이어 회장이 계열사 부당지원에 가담한 정황을 포착하고, 공정위에 고발을 요청했다. 공정위는 앞서 한국타이어를 부당지원 혐의로 고발했는데, 조 회장은 개입 증거를 찾지 못했다. 검찰은 비슷한 시기 현대제철 등 7개 제강회사의 임직원 13명을 철근 담합 협의로 고발해 줄 것도 공정위에 요청했다. 공정위가 지난해 8월 이들 기업을 제재하면서 담합을 주도한 9명의 임직원을 고발했는데, 이후 검찰이 대표이사 등이 개입한 혐의를 찾아냈다고 한다.

최근 상황만 놓고 보면, 공정거래 관련법(경쟁법) 집행기관으로서 주연(공정위)과 조연(검찰)의 역할이 마치 뒤바뀐 듯하다. 이런 흐름은 앞으로 더욱 기속화할 가능성이 크다. 한동훈 법무부 장관은 업무보고에서 “공정거래법 위반 사범에 엄정 대응하겠다”고 강한 의지를 드러냈다. 법무부는 또 올해 상반기 중 공정위와의 공정거래사범협의회를 정례화하겠다고 보고했다. 공정위 안팎에서는 두 기관의 상호협력을 논의하기보다는 검찰이 공정위에 원하는 것을 요구하는 일방적인 자리가 될 공산이 높다고 본다. 검찰이 눈독을 들여온 담합 관련 리니언시(자진신고) 정보의 사전공유 요구가 가장 유력시된다. 검찰이 공정위의 리니언시 정보를 미리 얻게 되면 독자수사는 한층 쉬워진다.

국민의 눈에는 검찰의 적극적인 공세가 속시원하게 보일 수 있다. 공정위가 그동안 공정한 시장경제 구현을 강조했지만, 법집행의 실효성 측면에서 국민의 눈높이에는 못 미친다는 지적도 받았다. 대기업의 담합·부당지원·갑질은 여전하고, 소비자와 중소사업자 등 경제적 약자의 눈에서는 여전히 눈물이 마르지 않고 있다. 검찰은 이 틈을 적극적으로 파고든다. 서울중앙지검 관계자는 “그동안 담합이나 부당지원 사건 수사는 법인이나 실무자에 대한 소극적 처벌에 그쳤으나. 앞으로는 법위반 행위에 가담한 윗선까지 처벌해 (법위반행위를) 근절할 수 있도록 최선을 다하겠다”고 강조했다. 공정위의 한 전직 간부는 “공정위가 국민적 신뢰를 충분히 얻었다면, 검찰이 지금처럼 노골적으로 치고 나가지는 못했을 것”이라며 “공정위가 자성할 부분”이라고 말했다.

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국민으로서는 반칙하는 기업을 혼내주면 됐지, 그 주체가 검찰이든 공정위든 무슨 상관이냐고 생각할 수 있다. 문제는 그 과정에서 법과 원칙이 훼손되고 있는 점이다. 무엇보다 공정거래 관련법 집행의 기본 원칙인 ‘공정위 전속고발제’가 사실상 유명무실화하고 있다는 우려의 목소리가 높다. 공정거래법(129조)은 공정위가 고발해야 검찰이 기소할 수 있도록 규정하고 있다. 하도급법 등 다른 공정위 소관 법들도 마찬가지다. 살인·절도 같은 일반 형사사건과 달리 공정거래 사건은 경제분석 결과에 따라 부당성이나 경쟁제한성 판단이 달라질 수 있다. 따라서 전문성이 있는 공정위가 먼저 법 위반 여부를 판단하는 게 바람직하다는 취지이다. 지철호 전 공정위 부위원장은 “경제분석 능력이 떨어지는 검찰이 전속고발제를 무시하고 제 입맛대로 공정거래 사건을 다루게 되면 기업 활동 위축은 물론 전체 경제에도 악영향을 미칠 수 있다”고 지적한다.

윤석열 정부는 한발 더 나아가 검찰이 공정위와 대등한 위치에서 공정거래 관련법을 집행하는 ‘미국식 모델’을 꿈꾸고 있다. 미국은 연방거래위원회(FTC·한국의 공정위)와 법무부 반독점국이 함께 경쟁법을 집행한다. 공정위가 주된 역할을 하고, 검찰은 사후적으로 보조 역할을 하는 우리와는 근본적으로 다르다. 한동훈 법무부 장관은 대통령 업무보고에서 “올해 하반기 대검에 전담부서(반독점과) 신설을 추진하겠다”고 밝혔다. 2015년 서울중앙지검에 공정거래 수사 전담조직(공정거래조사부)을 신설한 데 이어 대검에 지휘부까지 신설하겠다는 것은 미국식 모델 추진을 공개적으로 천명한 것이라 할 수 있다. 미국식 모델 추진은 윤 대통령 자신의 의지라고 봐야 한다. 윤 대통령은 2018년 서울지검장 시절 미국 법무부 반독점국을 직접 방문했다. 이어 검찰총장이던 2020년에는 반독점국과 공정거래 분야 수사에 관한 업무협약을 맺었다. 한 법무부 장관이 지난해 7월 미 법무부를 방문한 것도 그 연장선이었던 셈이다.

이런 상황들을 종합하면 윤 대통령이 법무부와 공정위의 업무보고를 함께 받은 진짜 의도가 분명해진다. 윤 대통령은 한동훈 법무부장관과 한기정 공정위원장이 함께 있는 자리에서 검찰의 공정거래 관련 사건 수사 강화, 공정위와 협의회 정례화, 대검 전담부서 신설을 승인했다. 이는 법무부와 검찰이 도모하는 전속고발제 사실상 폐기, 미국식 공정거래 관련법 집행모델 도입을 정부 정책으로 공식 천명한 것이라 할 수 있다. 대통령은 한기정 공정위원장에게 “공정위는 경제부처가 아니고, 경제사법기관이 되어야 한다”는 주문도 했다. 이는 공정위가 법무부와 검찰에 반발하지 말고, 적극 협조하라는 지시로 볼 수 있다. 원래 윤 대통령은 확고한 전속고발제 폐지론자이다. 검찰총장 시절에는 국회 답변을 통해 공개적으로 폐지론을 폈다. 국민의힘 후보로 대선에 출마하면서 재계의 반대를 의식해 제도 유지를 공약했지만, 1년도 안돼서 본색을 드러내고 있다. 명백한 대선공약 파기이자, 국민의 눈을 속인 행위라는 비판이 나와도 반박하기 힘들게 됐다.

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전속고발제 무력화와 미국식 집행모델 도입은 궁극적으로 공정거래 관련 사건을 형사(형벌) 중심으로 접근하는 결과를 낳는다. 세계 경쟁법 분야에서 가장 영향력 있는 학자 25인으로 선정되기도 한 이황 고려대 법학전문대학원 교수는 “경쟁법 분야에서 형사 집행을 강화·확대하는 것은 글로벌 스탠다드와 배치된다”고 말했다. 유럽연합 회원국은 대부분 공정거래 관련법에 형사처벌 조항이 아예 없다. 대신 과징금 부과와 같은 행정벌과 민사적 피해구제 중심으로 운영한다. 형사처벌 조항이 있는 일부 회원국도 대개 담합행위에 국한해서 적용한다. 미국·일본·프랑스 등은 담합과 시장지배적 지위 남용에 대해 형사처벌 조항이 있지만, 실제 시장지배적 지위 남용에 적용하는 일은 거의 없다. 반면 우리나라는 전 세계에서 거의 유일하게 담합, 시장지배적 지위 남용, 불공정거래행위(갑질) 등에 광범위하게 형사처벌 조항을 두고 있다. 한국 기업들의 낮은 준법 수준을 고려할 때 형벌조항을 단번에 없애는 것은 신중해야 하지만, 중장기적으로는 담합을 제외한 나머지 공정거래 사건은 형사 중심보다 민사 중심으로 전환하는 게 바람직하다. ‘글로벌 스탠다드’라는 말을 입에 달고 다니는 윤 대통령이 이런 사실을 알고나 있는지 궁금하다.

미국식 모델 도입도 글로벌 스탠다드와 거리가 먼 것은 마찬가지다. 한국을 비롯한 유럽·일본 등 대다수 국가는 공정위 중심의 단일 집행체제이다. 미국의 연방거래위원회와 법무부 이원체제는 매우 예외적인 경우이다. 미국은 19세기 후반 세계 최초로 현대적 의미의 경쟁법인 셔먼법을 도입했다. 당시는 연방거래위원회가 설립되기 이전이어서, 자연히 법무부가 법집행을 맡았다. 하지만 법운용 과정에서 여러 부작용이 발생하자 1914년 경쟁법 전문기관인 연방거래위원회를 신설했는데, 그동안의 관행 때문에 법무부 반독점국의 기능을 완전히 없애지 못했다. 지금도 미국에서는 경쟁법 집행의 이원화로 인한 비효율성이 큰 문제점으로 지적된다. 중국도 국가공상행정관리총국 등 세 기관이 경쟁법을 집행하다가, 2018년 국가시장감독관리총국으로 통합됐다.

전속고발제는 1976년 공정거래법의 모태인 ‘물가안정 및 공정거래법’에 처음 도입됐다. 이후 1996년 검찰총장 고발요청제에 이어 2014년 감사원장·중소벤처기업부장관·조달청장도 고발요청을 할 수 있는 ‘의무고발요청제’가 도입되면서 많이 약화됐지만, 법적으로 명맥을 유지하고 있다. 그동안 윤석열 정부는 법 개정이 필요한 정책을 시행령 개정만으로 강행해 ‘시행령 통치’ 논란을 낳았다. 법 개정도 하지 않고 전속고발제를 무력화하고 공정거래 관련법 집행을 법무부(검찰)와 공정위로 이원화하려는 것도 심각한 일이 아닐 수 없다. 윤 대통령은 법무부와 공정위 업무보고를 받으면서 ‘법과 원칙이 바로 선 나라’를 재차 강조했는데, 자기 스스로 법과 원칙을 훼손하고 있는 것이다.

검찰은 2020년 공정거래 관련 수사를 쉽게 하기 위해 ‘형사 리니언시’를 도입했다. 담합을 저지른 기업이 자진신고하면 처벌을 경감해주는 공정위의 리니언시제도와 흡사해, 전속고발제 무력화에 일조하고 있다는 평가를 받는다. 공정위 리니언시는 공정거래법(제44조)에 근거를 두고 있다. 하지만 형사 리니언시는 대검 내부규정인 ‘대검찰청 카르텔 사건 형벌 감면 및 수사절차에 관한 지침’으로 졸속 도입되었다. 이 역시 검찰이 법과 원칙을 훼손하고, 국회의 입법권을 무시한다는 지적이 나온다.

윤석열 정부가 들어선 뒤 국가기관의 요직을 검사 출신 인사들이 대거 차지하고, 검찰과 감사원 등을 포함한 사정 권력을 총동원해서 반대파들에 대한 수사와 기소를 남발하면서 ‘검찰 공화국’에 대한 우려가 갈수록 커지고 있다. 검찰의 공정거래 분야 수사 확대·강회 역시 검찰 공화국에 일조한다는 우려가 많다. 대형 로펌에 속한 전직 고위 관료는 “로펌에서 검사 출신 전관들의 몸값이 급등하고, 대형로펌 간에 유력 전관에 대한 스카우트 경쟁까지 벌어지고 있다”면서 “검찰이 주로 관심을 보이는 공정거래 사건이 대기업과 재벌 총수와 관련된 부당지원과 담합 사건에 집중되는 것을 눈여겨봐야 한다”고 말했다.

금융통화정책을 책임지는 한국은행은 과거 권위주의 정권 시절 ‘재무부의 남대문 출장소’라고 조롱받았다. 재무부의 입김에 휘둘리며 독립성을 잃었기 때문이다. 윤석열 정부에서 공정위는 법무부의 ‘세종시 출장소’로 전락할 위기에 직면한 것 같다. 공정위가 독립성을 잃고 ‘시장경제의 파수꾼’ 역할을 제대로 못하면, 공정한 시장질서 구축은 공염불에 그치고, 국가경제의 미래도 암울해질 수 있다.

곽정수 한겨레경제사회연구원 선임기자 jskwak@hani.co.kr

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