프랑스와 영국은 ‘행정 효율화’를 위해 지방 행정 단위를 통합하거나 연합 기구로 묶었다. 불필요한 행정 비용을 축소하고 기업의 지역 투자를 활성화하기 위해서다. 하지만 일본에선 광역 단위의 행정 통합이 성사될 뻔하다가 주민투표를 통해 문턱에서 없던 일이 된 사례도 있다.

프랑스는 2010년 이후 기초자치단체인 코뮌(commune) 여러 곳을 묶어 메트로폴(Metropole·대도시권)로 지정했다. 이 제도는 리옹·마르세유 등 주요 대도시권에 광역 행정 권한을 부여해, 경제·환경·교통 정책을 자율적으로 수행할 수 있게 한 것이다. 특히 2015년 출범한 ‘리옹 메트로폴’은 시 정부와 광역 정부 기능을 통합한 프랑스 내 최초의 사례로 알려졌다. 리옹시는 원래 특화된 섬유 산업의 퇴보로 쇠락의 길을 걷다가, 메트로폴 통합 이후 바이오·디지털 등 첨단 산업 유치로 성장하고 있다.

영국에선 맨체스터시를 포함한 10개 지역이 2011년 광역 사무 처리를 위해 ‘광역 맨체스터 연합 기구’(GMCA)를 만들었다. GMCA는 설립 후 중앙정부와의 분권 협상을 통해 교통, 공공 보건, 교육 등 다양한 분야에서 권한을 이양받고 있다. 행정 통합이 추진되다가 결실을 보지 못하고 중도에 무산된 경우도 있다. 일본에선 오사카시(市)와 오사카부(府)를 통합하는 방안이 추진됐지만 2015년과 2020년 주민투표에서 각각 부결됐다.

행정 통합이 역효과를 낸 사례도 있다. 프랑스는 2016년 광역 지방 행정 단위인 ‘레지옹’ 22곳을 13곳으로 통폐합하는 개혁을 단행했다. 그런데 프랑스 감사원은 ‘통합 이후 행정 비용이 오히려 증가했다’는 사후 분석 보고서를 내놨다. 지자체들이 하나로 합쳐질 때, 각 지자체 공무원 노조의 요구로 공무원 급여와 각종 복지 혜택이 높은 쪽으로 맞춰지는 ‘상향 평준화’ 현상이 나타났기 때문이었다.

호주 퀸즐랜드주 주정부는 2008년 4개 지자체를 인근 대도시와 강제로 합병했다가, 주민들이 “합병 이후 세금만 오르고 공공 서비스의 질이 떨어졌다”며 반대 운동을 벌였다. 결국 2013년 주민 투표에서 재분리가 결정됐다.

[권순완 기자]

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