2025년 3월12일 충북 청주 공군사관학교에서 열린 제73기 졸업 및 임관식에 참석한 최상목 대통령 권한대행 부총리 겸 기획재정부 장관이 졸업생들에게 박수를 치고 있다. 대통령실사진기자단

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한밤중의 계엄 뒤, 대통령 권한대행 체제가 100일을 넘어가고 있다. 대통령 탄핵소추안이 헌법재판소로 넘어간 2024년 12월14일부터 시작된 ‘대행 정치’는 2025년 3월23일로 100일을 맞았다. 윤석열 정부의 국무총리인 한덕수 권한대행이 13일(2024년 12월14~27일), 이후 경제부총리 겸 기획재정부 장관인 최상목 권한대행이 3월23일 기준 87일 동안 대한민국 행정부를 이끌고 있다.

국회가 계엄 해제 요구 결의안과 대통령 탄핵소추안을 통과시켜 가슴을 쓸어내린 것도 잠시, 이후 그의 수하들이 ‘권한대행’이란 이름으로 권력을 잡았다. 곧 끝날 줄 알았던 ‘대행 체제’는 헌법재판소의 윤석열 탄핵심판 선고가 미뤄지면서 한없이 늘어지고 있다. 국민은 매일같이 ‘권한대행’이 국회를 상대로 ‘거부의 정치’ 행각을 벌이고 헌재를 모독하는 장면을 목도하고 있다.

대통령 윤석열에 대한 탄핵심판 선고를 미루고 있는 헌재는 탄핵소추된 한덕수 권한대행에 대한 선고일을 3월24일로 먼저 잡았다. 국민의힘은 미국 에너지부가 한국을 ‘민감국가’로 지정해 큰일이니 한덕수 권한대행의 복귀가 시급하다고 야단이다. 야당은 한덕수 권한대행에 이어 최상목 권한대행에 대한 탄핵 절차를 개시했다.

13일 동안 6개, 87일 동안 9개로 도합 15개. ‘권한대행 체제’ 100일 동안 한덕수 권한대행과 최상목 권한대행이 국회를 상대로 내민 거부권(재의요구권)의 개수다. 1987년 민주화 이후 35년 동안 대통령 7명이 행사한 거부권의 총횟수(16회)를 권한대행 체제 3개월 만에 거뜬히 넘본다. 직무정지 전 대통령 윤석열이 행사한 거부권 25회를 더하면 윤석열 정부 들어서만 무려 40회다.

경제관료 출신이자 계엄 당시 윤석열 정부의 최고위직이라는 공통점을 가진 두 권한대행은 윤석열에게서 ‘국회 무시·거부의 정치’를 고스란히 물려받아 헌재마저 무시하는 태도를 공통적으로 보인다. 한덕수 권한대행은 대통령 탄핵심판의 결정권을 쥔 헌재의 헌법재판관 9명 중 3명의 자리가 빈 것을 뻔히 알면서도 3명의 국회 추천 헌법재판관을 임명하지 않고 버텼다. 최상목 권한대행 역시 2월27일 ‘헌법재판관을 임명하지 않는 것은 국회에 대한 권한 침해’라는 헌재 결정을 무시한 채 마은혁 헌법재판관 후보자 임명을 외면하고 있다.

\'대행 체제\' 100일, \'거부 정치\'의 기록

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내란 동조 혐의자들이 내란 우두머리의 탄핵을 심판할 헌재의 구성을 방해한다. 헌정질서를 무너뜨리는 국기문란 행위다. 바로 이 지점에서 한덕수 총리에 대한 국회의 탄핵소추안이 발의됐고, 가결됐다. 2024년 12월27일 박성준 더불어민주당 의원은 한덕수 총리에 대한 탄핵소추안 제안설명을 하며 “윤석열의 뜻에 따라 내란 범죄에 동조한 내란범들은 여전히 공직자의 탈을 쓰고 대한민국을 법적으로, 정치적으로, 도덕적으로 아노미 상태로 몰아넣고 있다”며 “국회가 헌법에 따라 선출한 헌법재판관에 대해 한덕수 총리가 임명을 거부한 태도는 헌법기관이자 국민의 대표자인 국회 권한에 대한 침해이자 간섭이고 내란 세력과 손을 잡고 헌정질서를 무너뜨리겠다는 대국민 선전포고”라고 밝혔다.

전날인 12월26일 한덕수 권한대행은 대국민 담화를 통해 “대통령 권한대행은 나라가 위기를 넘길 수 있도록 안정적인 국정운영에 전념하되, 헌법기관 임명을 포함한 대통령의 중대한 고유권한 행사는 자제하라는 것이 우리 헌법과 법률에 담긴 일관된 정신”이라며 국회가 추천한 헌법재판관을 임명하지 않을 것을 분명히 했다. 임명권은 외면하되 같은 중대한 고유권한인 거부권은 적극적으로 쓰는 이상한 논리였다.

2024년 12월26일 한덕수 국무총리(당시 대통령 권한대행)가 서울 종로구 정부서울청사에서 대국민담화를 하고 있다. 청사사진기자단

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이제 그 논란의 중심에는 최상목 권한대행이 서 있다. 윤석열의 탄핵심판 선고가 임박하면서 정치권 안팎에서는 혼란을 최소화하고자 권한대행 체제를 ‘일단 견뎌보자’는 쪽이었지만, 최 권한대행이 국회에 9번째 거부권을 행사한 3월18일을 전후해 분위기가 달라졌다. 마은혁 헌법재판관 후보자를 임명하라는 헌재 결정을 무시해온 최 권한대행이 이날 “(헌재의 대통령 탄핵심판 선고와 관련해) 어떤 결정에도 결과를 존중하고 수용해주실 것을 국민께 간곡히 호소드린다”는 ‘유체이탈 화법’ 같은 입장을 내놓은 것이다.

권김현영 여성현실연구소장은 “뜯어보면 그냥 개소리”라며 “내적 논리의 일관성에 대해 최소 기준조차 맞추지 않는 전형적인 극우식 수사학”이라고 비판했다. 그는 “권한대행의 ‘김칫국 정치’가 상습 발생하는 건 익히 알고 있지만 이런 엄중한 국면에서조차 사리사욕이 우선이라니 경제통은커녕 탐관오리가 따로 없다”고 일갈했다.

이제 야당을 중심으로 ‘최 권한대행 탄핵’ 목소리가 터져나오고 있다. 참고 참고 또 참은 탄핵 요구가 밀려오는 형국이다.

“대통령 직무대행이라는 부총리가 아예 국헌 문란을 밥 먹듯이 하고 있다. 국회가 헌법재판관 후보를 추천하면 대통령은 임명하는 게 의무라는 사실을 헌재가 확인까지 했는데 지금까지 (임명) 안 하는 것은 단순히 법률상의 의무를 이행하지 않는 직무유기가 아니라 가장 중요한 헌법상의 의무를 이행하지 않는 직무유기다. 지금 이 순간부터 국민 누구나 최 권한대행을 직무유기 현행범으로 체포할 수 있으니 몸조심하기 바란다.”

이재명 더불어민주당 대표가 3월19일 최 권한대행을 향해 목소리를 높였다. 이날 오전 서울 광화문광장에서 열린 최고위원회의 말미에 한 작심 발언이었다. 박찬대 원내대표는 3월20일 국회에서 취재진을 만나 “(민주당이 최종 시한으로 제시한) 어제(19일)까지 최상목 대행이 마은혁 헌법재판관 후보자를 임명하지 않았다”며 “(최 대행의) 헌법 위배 사항을 더 이상 묵과하지 않고 탄핵 절차를 개시하기로 했다”고 밝혔다.

황운하 조국혁신당 원내대표는 3월19일 최상목 권한대행에 대한 탄핵안을 우원식 국회의장이 직권상정할 것을 요청하며 이렇게 말했다. “최상목에 대한 인내는 진작 끝났다. 본인이 내란 행위의 공모자이고 방조자인 상황에서, 자신에게 위임된 권한을 내란 전모의 은폐를 위해 사용하고 있다. 국회와 헌재에 대한 무시가 도를 넘어섰다. 최상목 권한대행이 멋대로 헌법과 법률을 유린하도록 더 이상 내버려둬서는 안 된다.”

법학 교수, 변호사, 노무사, 연구자 등 법학자들은 3월20일 ‘윤석열의 즉각 파면을 촉구하는 시국선언’을 발표하며 최 권한대행을 비판하고 나섰다. “최 권한대행이 마은혁 헌법재판관 후보자 임명을 차일피일 미루고 있는 행태는 또 다른 헌법 파괴 행위”이며 “헌재 결정 뒤에도 결정을 유보하고 있는 것은 헌법재판소의 권위를 정면으로 부정하는 것이자, 윤석열 파면 결정을 저지하려는 불순한 의도가 담긴 위헌적 행태”라는 것이다.

시국선언 제안자 중 한 명인 홍성수 숙명여대 교수(법학)는 “대통령 권한대행이 헌재 결정을 지키지 않아도 된다는 메시지를 주고 있다”고 비판했다. 헌재 헌법연구관 출신 노희범 변호사 역시 “헌법재판소가 유권해석을 통해 국회의 권한을 침해할 정도로 위헌이라고 했음에도 불구하고 헌법재판관을 임명하지 않은 것은, 헌정질서를 문란하게 하는 중대한 직무유기 행위”라며 “이건 반드시 법적 책임을 물어야만 한다. 그렇지 않으면 앞으로 국기문란이 생긴다”고 우려했다.

두 권한대행의 공통적인 행동 패턴은 ‘권한대행’으로서 해야 할 일은 하지 않고 하지 않아도 될 일은 적극적으로 한다는 점이다. 마치 ‘최소한의 권한’만 행사하는 듯 말하며 국회가 선출한 헌법재판관에 대한 임명을 미뤘지만 정작 그보다 적극적인 권한인 ‘거부권’은 남발하고 있다. 헌법도 무시한 채 정치적으로 자신에게 유리한 것은 행하고 아닌 것은 무시한다는 비판이 나오는 이유다.

자신이 대통령 윤석열이 된 양 권한대행들이 ‘여야 합의’를 명분으로 내세우며 국회에 거부권을 행사한 법안들은 농어민, 학생, 언론, 시민들의 권리 보호와 밀접한 연관이 있는 내용이다. 구체적으로 보면, 한덕수 권한대행은 2024년 12월19일 양곡관리법 개정안, 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 개정안, 농어업재해보험법 개정안, 농어업재해대책법 개정안, 국회법 개정안, 국회증언감정법 개정안 등 6개 법안을 무더기로 거부했다.

쌀 수급 안정을 위한 사전적 수급조절 정책과 농산물의 시장가격이 기준가격 미만으로 하락하는 경우 그 차액의 일정 비율을 보전하도록 하는 농산물가격안정제도의 도입 등을 내용으로 하는 ‘농업 4법’을 거부하며 한 권한대행은 “헌법 정신과 국가의 미래를 최우선으로 하는 책임 있는 결정”이라고 말했다. 국회 예산안 자동부의제를 폐지하는 내용의 국회법 개정안도 “헌법이 정한 기한 내에 예산안이 의결되도록 유도하는 장치가 없어진다”며 거부했고, 국회 청문회 증인 출석과 자료 제출 의무를 강화하는 내용의 국회증언감정법 개정안도 “헌법상 비례의 원칙과 명확성의 원칙을 위반”한다며 거부했다. 헌법, 헌법, 헌법 언급의 연속이었다.

강순중 전국농민회총연맹 정책위원장은 “양곡법 개정안은 지금 시대에 농민들이 기본적으로 농사를 계속 지을 수 있도록, 먹고살 수 있을 정도의, 노동자 최저임금과 같은 가격이 보장돼야 한다는 취지인데도 정부는 거부권을 행사하며 마치 농민들이 떼쓰는 양 여론몰이를 하고 있다”며 “최근 일본에서와 같은 쌀 파동이 날 경우 어떻게 할 것이냐는 질문에 정부는 답이 없다”고 비판했다.

최상목 권한대행은 1·2차 내란 특검과 김건희 특검법, 명태균 특검법 등 정치적 쟁점이 되는 사건에 대한 특검 도입에 모두 거부권을 행사했다. 또 고등학교 전 학년 무상교육에 들어가는 예산의 47.5%를 중앙정부가 3년 더 부담하게 하는 내용의 지방교육재정교부금법 개정안, 한국방송(KBS)과 교육방송(EBS)의 티브이 수신료를 전기 요금과 통합 징수하는 내용의 방송법 개정안, 인공지능 교과서를 교육 자료로 격하하는 내용의 초중등교육법 개정안, 경·검이 수사 과정에서 직권남용이나 증거인멸을 할 경우 공소시효를 배제하는 ‘반인권적 국가 범죄의 시효 등에 관한 특례법’ 개정안, 방송통신위원회 전체 회의를 상임위원 3명 이상이 있어야만 열 수 있도록 하는 내용의 ‘방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률’ 개정안도 거부했다.

방송통신심의위원을 지낸 정민영 변호사(법무법인 덕수)는 최 권한대행이 방통위법 개정안을 거부하면서 ‘합의제 중앙행정기관으로서 방통위의 안정적 기능 수행을 어렵게 할 우려가 크고, 헌법상 권력분립 원칙을 위반해 위헌성이 상당하다’고 밝힌 것에 대해 “방통위는 정치적으로 민감할 수 있고 사람들에게 영향을 많이 미치고, 예민한 이슈를 다루는 부처이기 때문에 정치적 다양성을 확보한 가운데 의사결정을 집단적으로 하는 게 필요한데 최 권한대행은 방통위를 합의제 행정기관으로 둔 배경, 설립 취지를 전혀 고려하지 않았다”고 비판했다.

두 권한대행의 이러한 거부권 남발은 앞서 양곡관리법 개정안, 김건희 특검법 등에 적극적으로 거부권을 행사해온 대통령 윤석열을 떠올리게 한다. 노희범 변호사는 “권한대행은 민주적 정당성이 없기 때문에 입법부에 거부권을 (적극적으로) 행사할 수 없는데 최 권한대행이 거부권을 그냥 마음대로 행사하고 있어 정치적 비판 대상이 될 수 있다”고 말했다. 홍성수 교수는 “권한대행 체제에 대한 법학계의 통일된 견해는 적극적으로 뭔가를 하면 안 되지만 소극적으로 현상유지는 할 수 있다는 것인데 최 권한대행은 소극적인 권한행사인 형식적 임명권은 행사하지 않으면서 그보다 적극적 형태인 거부권은 적극 사용하고 있다”고 지적했다.

비상계엄뿐 아니라 윤석열 정부의 경제 정책에도 책임이 있는 경제관료 출신들이 ‘최고권력’을 대행하며 휘두르는 정치에 대한 불안도 크다. 경제학자 출신의 주진형 전 한화투자증권 대표는 “윤석열 정부의 경제 정책 문제는 크게 두 가지인데, 하나는 무엇을 하려고 하는지 확실치 않은 상황에서 무리한 감세로 부채를 크게 늘린 것, 또 하나는 집을 사라고 부추기기 위해 가계에 대해 정책 대출을 대폭 늘리면서 전체적으로 소비를 억누른 것”이라며 “윤석열 정부의 경제 정책을 실행에 옮긴 주요 책임자가 최상목 권한대행인데, 책임져야 할 사람이 권한을 행사하고 있다”고 비판했다.

주 전 대표는 한국경영자총협회 등 경제 8단체의 요구에 맞춰 최 권한대행이 상법 개정안까지 거부할 상황에 대해 우려했다. “상법 개정안은 대주주가 소액주주 돈을 훔쳐가기 어렵게 만드는 내용이라 시행된다면 우리 경제에 굉장히 좋은 법이고 주식시장에서 상당히 좋은 시그널이 될 텐데 (고위직 경제관료가) 재계와 함께 먹고사는 구조라 거부권을 행사할 가능성이 크다”고 말했다.

이처럼 두 권한대행은 모두 ‘승승장구형 경제관료’ 출신이다. 노무현 대통령의 마지막 총리였던 한덕수 권한대행이 대통령 윤석열의 첫 총리 자리에 올랐을 때 그에게는 ‘공직사회 자기관리 끝판왕’(한국경제), ‘4개 정권서 고위직 거친 정통 엘리트 관료’(연합뉴스), ‘김앤장-진보·보수 정권 넘나든 인생’(한겨레), ‘완벽한 합리주의자’(연합인포맥스) 등의 평가가 나왔다. 1970년 제8회 행정고시에 합격해 경제관료의 길에 들어선 뒤 김영삼·김대중·노무현·이명박 정부에서 특허청장, 외교통상부 통상교섭본부장, 경제협력개발기구(OECD) 대사, 청와대 정책기획수석·경제수석, 국무조정실장, 부총리 겸 재정경제부 장관, 국무총리, 주미대사 등 고위 공직을 섭렵했다. 이번 정권에서 총리가 되기 직전에는 4년4개월 동안 김앤장의 고문으로 일하며 19억원 넘는 돈을 받았다.

최상목 권한대행은 박근혜 정부에서 청와대 경제금융비서관으로 일하던 시절 최순실(개명 뒤 최서원) 주도로 만들어진 미르재단에 대기업이 출연하도록 압박한 의혹을 받았던 인물이다. 2017년 1월 열린 국정농단 의혹 관련 재판에서는 “최 비서관이 미르재단 출연 의사를 밝히지 않은 기업들에 역정을 냈다”는 증언이 나오기도 했다. 1987년 재정경제부에서 공직을 시작한 최 권한대행은 윤석열 정부가 출범하면서 대통령직 인수위원회 경제1분과 간사에 이어 대통령실 경제수석을 맡다가 기재부 장관으로 승승장구했다.

권한대행 체제에서 국제 정세에 맞춘 대응을 제대로 못하는 것도 큰 문제다. 익명을 요구한 한 국제경제 전문가는 “세계질서가 격변하고 한국이 민감국가로 지정되는 상황에서 단순히 경제만이 아니라 전반적인 큰 틀에서 국정을 운영하고 대외 전략을 세워야 하는데 역설적으로 현재 권한대행들이 경제관료 출신이어서 놓치는 게 있을 수 있다”고 우려했다.

가장 큰 우려는 지지부진하게 ‘권한대행 체제’가 이어지는 사이 우리 민주주의가 ‘복구 불능’ 상태에 빠지지 않을까 하는 걱정이다. 홍성수 교수는 “권한대행 체제가 길어지면서 전 사회적으로 극심한 손해를 보고 있다”고 진단했다. 그는 “현재 대한민국에서 서울서부지법 사태와 같은 폭력 행사, 헌재와 사법부에 대한 불복종과 같은 ‘민주화 이후 한 번도 없었던 일’이 벌어지고 있다”며 “민주화의 성취가 무너져가는데 대통령 권한대행이 저렇게 헌재 결정을 지키지 않아도 된다는 메시지를 주고 있으니 이대로 간다면 탄핵 뒤에도 이 부분을 회복하기 힘들다”고 말했다.

임지선 기자 sun21@hani.co.kr·손고운 기자 songon11@hani.co.kr