['5극 3특' 급물살 탄 시도 행정통합]
대전충남, 대구경북 추진 동력 확보
전주완주, 부울경은 반대 여론 발목
광주전남 공동사무 등 단계적 추진
사무 권한 이양, 재정 분권 필수 요인
"시군 역할 등 세밀한 설계 이뤄져야"

이재명 대통령이 8일 서울 용산 대통령실에서 열린 지방시대위원회 보고회에서 '5극 3특'을 의미하는 손가락을 펴보이고 있다. 대통령실통신사진기자단

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"지금이 행정통합의 찬스다."(이재명 대통령 8일 지방시대위원회 보고회 중)

이재명 정부의 국가균형발전 핵심 정책인 '5극(수도권·동남권·대경권·중부권·호남권) 3특(제주·강원·전북 특별자치도)'이 추진되면서 답보 상태였던 주요 시도 간의 행정통합 논의가 급물살을 타고 있다. 수도권 일극 체제에서 벗어나 권역 단위의 다극 체제를 통한 국가 성장을 이루기 위해서는 대규모 행정체계 개편이 선행돼야 한다. 다만 법·제도 정비가 뒷받침돼야 하고, 지역 내 이해관계가 엇갈려 정교한 접근이 필요하다는 지적이 나오고 있다.

이 대통령 독려에 급물살 타는 행정통합

16일 한국일보 취재를 종합하면 대전·충남은 전국에서 관련 법안 발의까지 끝내며 가장 빠르게 통합 추진에 속도를 내고 있다. 두 지방자치단체는 지난해 11월 행정통합을 공식 선언한 직후 민관협의체를 구성, 올해 1월 '대한민국 경제과학수도, 대전충남특별시'라는 중장기 비전을 발표했다. 핵심 과제는 반도체·우주·바이오 중심의 산업 재편과 함께 중앙정부 사무의 대폭 이양, 재정 특례 확보 등이다. 성일종(충남 서산·태안) 국민의힘 의원 등 45명은 지난해 10월 산업·과학기술·국토계획·환경·교통 등 일부 중앙정부 사무를 통합자치단체로 넘기고, 국세 일부를 이전받는 내용의 '대전충남특별시 설치 특별법'을 발의했다.

여당 반발로 법안은 국회에 계류 중이었으나, 이 대통령이 지난 5일 충남 천안 타운홀 미팅에서 "대전·충남이 모범적으로 통합했으면 한다"고 언급하면서 여당 내 분위기가 급변했다. 김민석 국무총리와 민주당 소속 대전·충남 지역 의원들은 대전·충남 행정통합 논의를 위해 15일 비공개 오찬 회동을 가졌다.

대구·경북도 한동안 잠잠했던 통합 논의 불씨가 되살아났다. 대구·경북은 지난해 10월 '통합 공동 합의문'을 발표했지만, 지역 소외를 우려하는 경북 지역의 반발과 홍준표 대구시장의 조기 사퇴로 논의가 중단됐었다. 그러나 이 대통령이 지난 8일 지방시대위원회 보고회에서 "(대구시장이 공석인) 지금이 대구·경북 통합의 기회"라고 하면서 논의에 불을 붙였다. 이철우 경북지사는 보고회 이튿날 페이스북을 통해 "국가적 약속이 확고하다면, 대구·경북은 누구보다 먼저 통합을 추진할 준비가 돼 있다"고 화답했다. 대구시도 "시장 권한대행 체제이지만 유연하게 행정통합 문제에 접근할 수 있다"고 했다.

5극 3특 대한민국 행정지도 및 권역별 행정통합 추진 현황. 그래픽=김대훈

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흡수 통합 등 지역 반발 넘어야 할 산

그러나 지역 내 행정통합 반대 여론도 만만치 않다. 부산·울산·경남(부울경) 지역은 메가시티 추진이 무산된 이후 울산이 발을 빼면서 부산과 경남 지역에서만 행정통합이 논의 중이다. 부산·경남 지역 내 여론도 찬성보다 반대가 앞선다. 2023년 7월 진행된 '부산·경남 행정통합 여론조사'에서 찬성이 35.6% 반대가 45.6%, 잘 모름 18.8%로 집계됐다. 특히 경남에서는 반대가 48.5%로 부산(42.8%)보다 높아 상대적으로 규모가 작은 자치단체에서 '흡수 통합'에 대한 거부감이 더 큰 것으로 확인됐다.

전북도가 추진 중인 전주·완주 통합도 완주군의 거센 반발에 부딪히면서 사실상 추진 동력을 잃었다는 관측이 지배적이다. 행정안전부도 반대 여론에 부담을 느끼면서 주민 투표 등 후속 절차를 진행하지 않고 있기 때문이다. 완주군은 인구 10만 명을 달성한 만큼 전주시와의 통합보다는 독자적으로 '시(市) 승격'을 추진하겠다는 입장이다.

권한 이양과 재정 분권 선행돼야

지자체에선 행정통합의 성패를 가를 핵심 요인으로 '사무권한 이양'과 '재정 분권'을 꼽는다. 단순히 행정구역만 통합할 경우 중앙집권 구조는 그대로 유지돼 권한과 재정 등 갈등만 증폭될 수 있어서다. 이철우 경북지사는 "광역연합이 아닌 행정체계 전반을 개편하는 일반법이 필요하다"며 "국가가 낙후지역 발전을 책임지겠다는 전제와 함께 재정 분권이 명문화돼야 한다"고 밝혔다. 사회간접자본(SOC), 산업단지 지정, 대기업 이전과 관련한 권한을 통합자치단체에 부여하지 않으면 통합은 형식에 그칠 수 있다는 취지다.

이런 맥락에서 내년 상반기 통합지자체 출범을 목표로 준비 중인 광주·전남은 조직·재정·사무 배분 등 세부 설계를 진행 중이다. 특별지자체라는 중간 단계를 통해 광역교통, 산업 육성, 관광, 환경 등 공동 사무를 먼저 수행하고 국가 사무 일부를 이양받겠다는 구상이다. 하지만 행정안전부 승인, 특별회계 설치와 예산안 마련, 특별연합의회 구성, 규약·조례·규칙 제정 등 복잡한 절차를 차례로 거쳐야 하는 만큼 난항이 예상된다.

홍준현 중앙대 공공인재학부 교수는 "행정통합이 성공하려면 중앙정부 사무를 얼마나 넘길지, 국세와 지방세, 균형특별회계 등을 국가 재원을 어떻게 조정할 지가 핵심"이라며 "'흡수 통합' 등 반대 여론을 설득하기 위해선 광역 지자체보다는 주민 삶과 직결되는 기초지자체의 역할과 기능을 명확히 설정해야 한다"고 말했다.

전주= 김혜지 기자 foin@hankookilbo.com
대전= 최두선 기자 balanceds@hankookilbo.com
대구= 전준호 기자 jhjun@hankookilbo.com
울산= 박은경 기자 change@hankookilbo.com
광주= 김진영 기자 wlsdud4512@hankookilbo.com