한겨레·공공임대두배로연대 공동기획

모두를 위한 공공임대 ①공공임대 2배 확대가 필요한 이유

서울 송파구의 한 부동산 중개업소. 연합뉴스

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*편집자주

수요-공급 논리가 지배하는 부동산 시장에서 주거안정이라는 가치를 찾기는 쉽지 않다. 매매가격이 하락하면 전세가격이 상승하고, 전세가격이 상승하면 잠잠하던 매매가격이 상승하는 악순환이 지난 10년 간 반복되어 왔다. 최근 통계청이 공개한 ‘2019 주택소유통계’를 보면 2034만 가구 중 무주택 가구는 888만 가구로, 공공임대 재고량이 157만호라는 점을 고려하면 주거안정이 ‘시장 논리’에 달려있는 무주택 가구가 730만 가구에 달한다. 특히 주거 불안이 만성화된 서울의 경우, 전체 389만 가구 중 무주택이 200만 가구로 유주택 189만 가구보다 많다.

시장에 떠맡겨졌던 주거안정의 가치를 되찾자는 운동이 시민사회에서 시작되었다. 공공임대 주택 재고량을 157만호에서 300만호 이상으로 2배 늘리자는 ‘공공임대 두배로 연대’(두배로연대)가 지난 19일 출범했다. <한겨레>는 두배로연대와 함께 공공임대가 300만호가 되는 ‘새로운 상상’이 필요한 이유를 역설한 글을 여섯 차례 연재한다.

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필자는 이 모든 게 ‘시장 실패’ 때문이라고 말하고 싶다. 주택 시장의 공공성이 충분히 확보되어 있지 않은 상황에서 전세난은 반복되고, 신규 주택 공급도 최초 분양자에게만 이익이 돌아갈 가능성이 높다. 주택 시장의 공공성은 국가가 보유해 저렴한 임대료로 공급할 수 있는 공공임대주택 재고량으로 가늠할 수 있는데, 한국의 공공임대주택 재고량은 여전히 충분하지 않다. 우리나라의 공공임대 주택 재고량은 2018년 기준 157만호다. 민간 보유 전세임대 26만5천호와 분양 전환 공공임대 27만4천호를 빼면 국가 보유 순수 공공임대는 106만1천호로 전체 주택 2081만8천호 중 5.1%에 그친다. 경제협력개발기구(OECD) 국가의 공공임대 재고율 평균 8% 수준에 한참 못 미친다.



공공임대주택의 시기별 재고 현황을 보면, 보금자리 주택 등 ‘공공분양’에 힘을 쏟았던 이명박 정부 시기 5년간 공공임대주택은 약 21만2천호(연간 4만2천호)가 늘었다. 그런데 21만2천호 중 7만호는 민간 주택을 활용한 전세임대였다. 소유권이 민간에 있는 전세임대는 국가가 보유하는 순수 공공임대라고 보기 어렵다. 박근혜 정부 때는 민간 시장을 활성화시키겠다면서 공공분양을 줄이고 민간분양을 확대하는 대신 공공임대 공급량을 40만3천호로 이명박 정부 때보다 2배 가까이 확대했다. 그런데 증가분 중 10만9천호는 전세임대였다. 박근혜 정부는 청년, 신혼부부 중심의 공공임대 유형인 ‘행복주택’ 인허가를 대폭 늘린 특징이 있다.


뒤이은 문재인 정부의 공공임대주택 공급 정책은 박근혜 정부 공급량의 ‘플러스 알파’ 수준으로, 기대 수준에 훨씬 못미쳤다. 수도권 인구 집중, 급격한 가구 분화의 결과로 인한 주택 수요 증가 등에 정부가 제대로 대응하지 못한 이유가 여기 있다. 정부가 주택 시장의 주도권을 쥐고 주택가격과 수급을 관리하지 못하는 상황이 벌어진 것이다. 최근의 주택 매매가격 및 전세가격 급등과 매물 품귀 현상은 이런 역사적 맥락 속에 있는 것으로, 일각에서 주장하듯 지난 7월31일부터 시행된 ‘임대차 3법’의 문제가 아니다.



인구 2분의1 이상이 서울을 비롯한 수도권에 집중되어 있고, 이같은 집중화 경향이 점점 심해지는 상황에서 주택 공급은 늘 부족할 수밖에 없다. 따라서 수도권의 주거 안정은 주택 공급 문제를 해결하는 일과 밀접하게 연관되어 있다. 따라서 지금은 대도시의 주택 공급과 관련하여 신규 주택 공급에 관한 원칙을 재정립할 시기다. 지난 2016년 ‘유엔(UN) 해비타트Ⅲ 총회’에서 채택된 ‘키토선언’이 모델이 될 수 있다. 에콰도르 키토에 모인 세계 각국 대표들은 ‘모두를 위한 지속가능한 도시와 인간 정주를 위한 키토 선언’인 새로운 도시 의제(New Urban Agenda)로 ‘도시권(모두를 위한 도시)을 보장하는 도시’, ‘모두에게 적절하고 동등한 기회와 권리를 부여하는 도시’, ‘우리가 바라는 도시의 모습’을 비전으로 제시했다. 모두에게 동등한 ‘도시권’을 보장하는 주택 정책은 무엇일까.

‘공공임대 두배로 연대’는 공공임대 주택 재고량을 현행 157만호에서 300만호 이상으로, 즉 2배 늘리는 것이 새로운 도시권과 관련된 핵심 정책이 되어야 한다고 본다. 이를 위해 3기 신도시 및 도심 내 공공택지의 공공임대주택 공급 비율, 도시및주거환경정비법상의 공공임대주택 공급 비율 등의 기준을 높여 공공임대 공급을 대폭 확대할 필요가 있다. 이렇게 하려면 3기 신도시처럼 공공이 개발하는 공공택지의 민간분양을 축소하고 공공임대주택 공급비율을 50% 이상으로 대폭 늘려야 한다. 재개발 뿐만 아니라 재건축에도 공공임대주택 공급 의무를 부과하고 정부와 지자체가 이를 매입하기 위한 예산을 대폭 높여야 한다. 공공재개발과 공공재건축에서 용적률 규제를 풀어주면 70% 이상(현재 정부가 제시한 최대 비율은 50%다)은 공공임대주택으로 공급하도록 해야 한다. 공공임대 건설시 공기업에 증가하는 부채를 불리하게 평가하는 제도를 개선하고 공공임대 공급을 확대하지 못하게 하고 있는 여러 제도를 빠른 속도로 개혁해야 한다.



최근 기재부가 언급했다는 중산층만 모여사는 중산층 ‘전용’ 공공임대주택 단지가 한국사회의 미래가 되어서는 안된다. 그런 계층 분리형 주거지가 아니라 여러 소득 계층이 다양하게 어울려 사는 주거공동체를 만들어야 한다. 이를 위해서는 저소득층에 마땅히 돌아가야할 공공임대주택 배분량을 충분히 늘리는 게 우선이다. 또한 공공임대주택의 품질이 지금보다 대폭 개선되어야 하며, 그곳에 함께 거주할 저소득층, 취약계층이 부담가능한 임대료 지원제도도 마련되어야 한다. 무엇보다 정부의 공공주택 예산의 대폭적인 확대가 필요하다.

이강훈 참여연대 민생희망본부 실행위원

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