역대 총선서 선거제 개편 두고 늑장 합의
선거일 평균 41.8일 전... 올해도 구습 반복
기득권 유지 위해 지역구보다 비례 축소로

2019년 11월 21일 서울 여의도 국회 사랑재에서 열린 정치협상회의에서 문희상 국회의장과 여야 대표들이 기념촬영을 하고 있다. 이날 회의에 황교안 자유한국당 대표는 불참했다. 왼쪽부터 심상정 정의당 대표, 이해찬 더불어민주당 대표, 문희상 국회의장, 손학규 바른미래당 대표, 정동영 민주평화당 대표. 연합뉴스

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중앙선거관리위원회 산하 국회의원선거구획정위원회(획정위)가 국회 정치개혁특별위원회에 오는 12일까지 선거구 획정 기준을 정할 것을 촉구했음에도 국회는 감감무소식이다. 여야가 지역 선거구 수 및 시·도별 의원정수 등 구체적 기준을 합의해야 획정 작업이 진행될 수 있는데, 극한 정쟁에 관련 논의가 뒤로 밀린 탓이다. '게임의 룰'인 선거구 획정은 총선일이 닥쳐서야 부랴부랴 합의하는 구습이 되풀이될 공산이 크다.

총선 6개월 앞... 준연동형 비례 두고 평행선

그래픽=강준구 기자

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9일 현재 여야는 선거제 개편 논의와 관련해 지역구 투표와 정당 투표를 연계해 의석을 배분하는 '준연동형 비례대표제' 존속 여부를 두고 평행선을 달리고 있다. 국민의힘은 20대 국회(2016년)까지 적용된 정당 투표만으로 의석을 나누는 '병립형 회귀'를, 21대 국회(2020년)에 앞서 준연동형 도입에 앞장선 더불어민주당은 '권역별 준연동형'을 각각 주장하고 있다. 민주당은 연동형을 없앨 경우 비례성, 대표성 강화를 위해 비례대표 의석 확대를 주장하지만, 국민의힘은 되레 축소를 외치고 있다.

이처럼 '국회는 국회의원 지역구를 선거일 전 1년까지 확정해야 한다'는 내용의 공직선거법 제24조 2항은 입법 주체인 국회에서조차 사문화한 지 오래다. 17대(2004년) 총선 이후 지난 5차례 총선에서 여야는 평균 선거일 41.8일 전에야 선거구 획정을 마무리했다.

현역, 지역구, 거대양당 기득권 지킨 여야

여상규 새누리당 의원이 2012년 12월 27일 국회 정치개혁특별위원회 전체회의에서 자신의 지역구인 경남 남해·하동이 인근 선거구인 사천에 통폐합된 것에 항의하며 국회 경위들과 몸싸움을 벌이고 있다.

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역대 국회에서 선거구 획정을 둘러싼 쟁점은 △국회의원 정수 △지역구-비례대표 의석 비율 △지역구 조정 △비례대표 선출 방식으로 요약된다. 여야는 텃밭(영·호남)에서의 변화를 최소화하되, 현역(지역구) 의원의 기득권을 유지하는 방식으로 타협해 왔다. 인구구조 변화에 따라 텃밭(영·호남)에서 지역구가 통합돼 축소해야 할 경우, 양쪽을 같은 수준으로 줄여 거대 양당에 손해가 없도록 했다. 지역구 축소가 여의치 않을 경우 비례대표 축소라는 손쉬운 방법을 택했다.

20대(2016년) 총선의 선거구 획정이 대표적 사례다. 헌법재판소는 2014년 선거구 인구수 상·하한 비율이 2대 1을 넘어선 안 된다는 결정을 내렸다. 수도권 선거구가 크게 늘고 영·호남 선거구가 크게 감소할 것으로 예상됐지만, 양당은 서로의 텃밭을 크게 줄이는 대신 비례대표 7석을 줄여 수도권 지역구를 늘리는 데 활용했다. 19대(2012년) 총선에 한해 의원 정수를 300명으로 하겠다던 합의도 무시했다.

비례대표 선출방식 변화로 소수정당 약진하기도

2004년 4월 16일 민주노동당 당사에서 열린 총선승리기자회견에서 권영길 대표를 비롯한 당선자들이 기자회견 도중 환하게 웃고 있다. 고영권 기자

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비례대표 선출 방식은 정치 지형 변화를 가져올 수 있다는 점에서 보다 근원적이다. 여야 간 손익 계산으로 헌재 판결 등 외부 변수가 아니면 합의가 쉽지 않다.

17대 총선 때 실시된 1인 2표(지역구·정당 투표)제가 그러한 경우다. 이전까지는 유권자는 지역구 후보에게 1표만 행사하고 이 득표율로 비례대표 의석을 배분했는데, '지지 후보와 정당이 반드시 일치한다고 볼 수 없다'는 헌재 판결에 따라 1인 2표제가 실시됐다. 지지하는 지역구 후보와 정당이 일치하지 않는 '분할 투표'가 나타나면서 당시 민주노동당은 10석(지역구 2석·비례대표 8석)을 얻어 단숨에 원내 3당이 됐다.

21대 총선 당시 도입된 준연동형 비례대표제는 제도가 오용된 사례다. 당시 자유한국당(현 국민의힘)을 배제한 채 선거법이 통과되자, 한국당은 위성정당인 미래한국당을 창당했고, 민주당도 뒤따라 더불어시민당을 만들었다. 이로 인해 기대했던 소수정당 진출과 원내 다양성 확보 효과를 전혀 거두지 못했다.

김도형 기자 namu@hankookilbo.com