김형오, 정의화, 문희상 전 국회의장. /조선일보 DB

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1987년 제9차 개헌 이후 정치권에서는 다양한 개헌 방안이 논의됐지만 각 정파의 이해관계가 맞물리면서 별다른 진전을 보지 못했다. 개헌의 핵심인 권력 구조와 관련해서는 현행 ‘5년 단임’의 대통령 중심제를 ‘중임제’로 바꾸는 안과, 대통령은 국방·외교 등 외치(外治)를 맡고 총리가 내치(內治) 권한을 나눠 갖는 ‘분권형 대통령제’ 등이 주로 논의됐다.

이명박 정부 때인 2009년 18대 국회는 국회의장 산하 ‘헌법연구자문위’가 주도해 ‘4년 중임 정·부통령제’와 ‘이원집정부제(분권형 대통령제)’ 등 개헌안 2개를 마련해 발표했다. 4년 중임제의 경우 대법원·헌법재판소·중앙선거관리위원회 등에 대한 대통령의 인사권이 과도하게 행사된다고 보고 이를 분권하는 방향으로 헌법을 개정하며, 이원집정부제는 총리가 정부 수반으로서 내각을 통할하고, 대통령은 통일·외교·안보·국민 통합 등을 관장해 행정부 내 분권을 적극적으로 실현하는 방식이다. 당시 헌법연구자문위는 유력 대선 주자들의 반발을 의식해 복수 안을 냈다.

이어 19대 국회는 대통령 6년 단임의 분권형 대통령제와 상·하원 양원제 도입을 제시했다. 대통령 임기는 현행보다 1년 늘어난 6년 단임으로 하고, 하원(4년)과 상원(6년) 임기를 서로 교차시키는 방식이다. 총리는 하원 재적 의원의 과반수로 선출하도록 해 대통령의 총리 인사권을 입법부로 넘겼다. 상원은 지방자치단체와 관련된 사안에 집중하고, 하원은 일반적인 국정 업무를 다뤄 단원제에서 오는 여야 간 극한 대립과 갈등을 완화하는 방법을 모색했다.

20대 국회 역시 박근혜 전 대통령의 탄핵 사태를 계기로 2017년 초 헌법개정특별위원회(개헌특위)를 가동했지만 그해 5월 조기 대선을 치르게 되면서 관심이 분산돼 동력을 상실했다. 문재인 정부가 출범하면서 당시 여당인 더불어민주당은 ‘대통령의 국가원수 지위’ 삭제와 대통령 4년 연임제, 국회의 인사권·입법권·예산 심사권 강화 등을 골자로 한 헌법 개정안을 발의하면서 ‘2018년 6월 지방선거 동시 개헌’을 추진했다. 반면 당시 야당인 자유한국당(현 국민의힘)은 분권형 대통령제를 주장하며 지방선거 동시 개헌을 반대했고, 결국 헌법 개정안은 폐기됐다.

정치권 관계자는 “개헌안은 이미 전문가들의 의견을 기초로 한 여러 방안이 구체적으로 제시되어 있다”며 “개헌 논의가 유력 차기 대선 주자들의 반대로 계속 무산됐던 만큼 관건은 대선 국면에서의 정치권 합의”라고 했다.

[양지혜 기자]

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